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??近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局正式印發(fā)《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》。文件提出，“各?。▍^(qū)、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積，不定期監(jiān)測執(zhí)行情況；新增建設用地優(yōu)先保障重大項目建設和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”，在全國層面確立新增建設用地與存量盤活掛鉤的剛性機制，并對新增建設用地供給規(guī)模、用途優(yōu)先級、配置邏輯等作出系統(tǒng)性調(diào)整。

??一、核心要義：從“增量擴張”到“存量提質(zhì)”的規(guī)則重構(gòu)

??從專業(yè)邊界來看，我國房地產(chǎn)市場的土地供給分為兩大類別：一類是新增建設用地，即依法將農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設用途的土地；另一類是存量建設用地，涵蓋城中村、老舊廠區(qū)、老舊小區(qū)改造后形成的建設用地。此次新政本質(zhì)是對新增建設用地的剛性約束，而非對全口徑建設用地的管控，限制的是城市“攤大餅”式的外延擴張，而非城市內(nèi)涵式建設。

??（一）“以存定增”，鎖定新增建設用地天花板

??政策明確，“年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積”，將新增建設用地的供給權(quán)限與存量土地盤活成效進行強綁定，形成“多盤活才能多新增、不盤活就無新增”的倒逼機制。這一規(guī)則顛覆了地方政府過去“向上要指標、占耕地擴城市”的路徑依賴，推動地方政府從“向外要空間”轉(zhuǎn)向“向內(nèi)挖潛力”，核心目標是守住耕地保護紅線、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

??（二）重構(gòu)用途優(yōu)先級，確立新增建設用地“民生優(yōu)先、實體為本”用地導向

??政策明確，“新增建設用地優(yōu)先保障重大項目建設和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”，這一規(guī)定并非對經(jīng)營性房地產(chǎn)用地的“一刀切”禁止，其精準管控的是新增建設用地的用途分配，核心是扭轉(zhuǎn)過去地方政府將優(yōu)質(zhì)新增建設用地優(yōu)先向房地產(chǎn)傾斜的慣性。政策清晰劃定了兩條法定紅線：一方面，新增建設用地核心流向重大基礎(chǔ)設施、先進制造業(yè)、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、保障性住房及教育醫(yī)療養(yǎng)老等民生領(lǐng)域，從源頭切斷經(jīng)營性房地產(chǎn)對新增建設用地的路徑依賴；另一方面，經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的用地需求，可通過存量建設用地的盤活、出讓來滿足，同步通過“以存定增”機制倒逼地方政府加快存量用地入市。

??二、深層動因：適配行業(yè)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的制度破局

??此次新政絕非孤立的土地管理政策調(diào)整，而是針對我國房地產(chǎn)行業(yè)長期積累的核心矛盾、適配行業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的頂層制度設計，其底層邏輯圍繞“控增量、去庫存、優(yōu)供給”展開。

??（一）破解供需結(jié)構(gòu)性錯配，遏制無效供給與資源浪費

??當前我國房地產(chǎn)市場的核心痛點，并非總量供給不足，而是嚴重的結(jié)構(gòu)性供需錯配。從行業(yè)數(shù)據(jù)來看，截至2026年2月末，我國三、四線城市商品住宅廣義去化周期普遍超過24個月，部分城市甚至超過36個月，新增建設用地投放持續(xù)形成新的庫存積壓；而杭州、上海、合肥等核心城市商品住宅去化周期相對較短，尤其是核心區(qū)域住房供需矛盾突出，卻面臨新增建設用地指標觸頂?shù)睦Ь常ㄒ姳?）。新政通過“以存定增”壓縮全國新增建設用地總規(guī)模，嚴控新增建設用地向經(jīng)營性地產(chǎn)投放，本質(zhì)上是從源頭遏制高庫存城市的無效土地供給，避免行業(yè)進一步陷入“越供地、越過剩、越難去化”的惡性循環(huán)；同時倒逼核心城市通過存量盤活釋放用地空間，匹配真實的住房需求，從根源上化解行業(yè)的結(jié)構(gòu)性供需矛盾。

??（二）切斷土地財政與地產(chǎn)擴張綁定循環(huán)，推動行業(yè)去金融化

??新增建設用地是“土地財政”運行的核心底層資產(chǎn)。行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2018-2024年，全國國有建設用地出讓收入與地方一般公共預算收入的比值均超過40%；2025年，西安、杭州、重慶、南京、武漢等重要二線城市國有建設用地出讓收入與一般公共預算收入比值仍超過40%（見圖1、表2）。房企新增土儲中，公開招拍掛的新增建設用地長期占比90%以上。房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)模增長與新增建設用地的擴張深度綁定。這種綁定循環(huán)，不僅導致地方政府過度依賴土地出讓收入，弱化了產(chǎn)業(yè)培育與公共服務供給的動力，也催生了房企過度加杠桿、行業(yè)金融屬性持續(xù)放大的風險。新政從源頭切斷這一綁定鏈條，倒逼地方政府擺脫對一次性土地出讓收入的依賴，轉(zhuǎn)向培育產(chǎn)業(yè)稅收等持續(xù)性財政收入，同時推動房企去杠桿，推動行業(yè)回歸居住屬性與實體經(jīng)濟本源。

??（三）適配城鎮(zhèn)化發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，推動行業(yè)全面進入存量時代

??截至2025年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到67.89%，城鎮(zhèn)化進程已進入中后期發(fā)展階段，過去粗放式的城市外延擴張模式已難以為繼。行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國城鎮(zhèn)低效建設用地規(guī)模超過5000萬畝，其中僅批而未供和閑置土地規(guī)模就超過1200萬畝，存量用地盤活潛力巨大。事實上，自2015年棚改啟動后，存量建設用地就已取代新增建設用地，成為我國房地產(chǎn)市場的第一大供地來源，行業(yè)早已開啟從增量向存量的轉(zhuǎn)型。新政通過制度予以剛性固化，將“存量供地為主”從行業(yè)自發(fā)選擇升級為全國統(tǒng)一執(zhí)行規(guī)定，為房地產(chǎn)行業(yè)劃定了未來數(shù)十年的核心發(fā)展賽道。

??（四）保障實體經(jīng)濟用地需求，精準釋放增量要素空間

??土地是實體經(jīng)濟發(fā)展的核心生產(chǎn)要素。過去部分地區(qū)優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)新增建設用地向房地產(chǎn)開發(fā)傾斜，導致工業(yè)用地、科創(chuàng)用地供給不足、成本高企，一定程度上擠壓了實體經(jīng)濟的發(fā)展空間。新政將新增建設用地的優(yōu)先級向重大產(chǎn)業(yè)項目、基礎(chǔ)設施項目全面傾斜，為先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域提供了穩(wěn)定、低成本的用地保障，能夠有效破解實體經(jīng)濟項目“落地難、用地貴”的痛點，引導更多資源向?qū)嶓w經(jīng)濟集聚，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展筑牢堅實的產(chǎn)業(yè)根基，同時也為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供了核心的土地要素支撐。

??三、行業(yè)變局：重塑房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展邏輯與競爭格局

??新政的全面落地，將對房地產(chǎn)行業(yè)的城市格局、企業(yè)模式、市場供給、競爭邏輯等產(chǎn)生全方位、深層次影響，且這種影響呈現(xiàn)顯著的差異化特征。

??（一）城市格局：分化加劇，核心城市機遇凸顯，三、四線城市加速收縮出清

??新政將進一步加劇房地產(chǎn)市場的城市分化，形成“強者恒強、弱者加速出清”的格局。

??核心一、二線城市：機遇大于挑戰(zhàn)。核心城市人口持續(xù)流入，住房真實需求相對旺盛，新增建設用地指標長期緊張，過去多年早已將存量盤活作為用地供給的核心渠道，城中村改造、城市更新、低效用地再開發(fā)的體系已經(jīng)相對成熟。新政的落地，不僅不會影響其正常的用地供給，反而會進一步強化其存量盤活的政策優(yōu)勢，疊加新增建設用地優(yōu)先保障保障性住房建設，能夠有效緩解核心城市的住房供需矛盾，穩(wěn)定市場預期。同時，核心城市存量盤活項目的收益平衡能力強，能夠持續(xù)吸引房企與社會資本參與，將成為未來房地產(chǎn)行業(yè)的核心主戰(zhàn)場。

??都市圈強節(jié)點城市：迎來結(jié)構(gòu)性機會。位于國家級都市圈、城市群范圍內(nèi)的強三線城市，承接核心城市產(chǎn)業(yè)外溢與人口流入，存量土地具備一定的盤活價值與市場需求，能夠通過“以存定增”機制獲得合理的新增建設用地空間，疊加產(chǎn)業(yè)項目優(yōu)先保障的政策紅利，有望成為核心一、二線城市的重要補充市場。

??普通三、四線城市：挑戰(zhàn)遠大于機遇。絕大多數(shù)三、四線城市人口持續(xù)流出，商品住宅庫存高企，本身新增建設用地就處于過剩狀態(tài)，存量土地多為低效工業(yè)用地與閑置住宅用地，盤活需求與市場價值低。新政的落地，將進一步壓縮其新增建設用地空間，原本依賴的新增經(jīng)營性用地出讓收入將大幅縮水，土地財政壓力持續(xù)加大；同時，存量盤活項目缺乏市場需求支撐，難以吸引房企參與，將進一步加速三、四線房地產(chǎn)市場的深度出清，部分弱三線、四線城市的房地產(chǎn)市場甚至將逐步進入“零新增開發(fā)”的收縮狀態(tài)。

??（二）企業(yè)模式：高周轉(zhuǎn)模式終結(jié)，能力競爭逐漸取代資源與融資競爭

??新政從根本上打破了房企傳統(tǒng)發(fā)展模式的底層基礎(chǔ)，推動房企競爭邏輯從“融資能力、拿地能力”，全面轉(zhuǎn)向“存量操盤能力、資產(chǎn)運營能力、綜合服務能力”。

??高周轉(zhuǎn)模式正式退出歷史舞臺。新政嚴控新增建設用地用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，意味著公開招拍掛的新增凈地規(guī)模將顯著收縮，傳統(tǒng)拿地渠道全面收窄，高周轉(zhuǎn)模式失去了核心的土地供給支撐，無法持續(xù)實現(xiàn)規(guī)模擴張。依賴高周轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模增長的房企，若不能快速完成轉(zhuǎn)型，將逐步被市場淘汰。

??存量運營能力成為企業(yè)核心競爭力。未來經(jīng)營性用地的供給核心渠道是存量盤活，而城中村改造、老舊廠區(qū)更新、低效用地盤活等項目，對房企的前期規(guī)劃、拆遷談判、資金平衡、產(chǎn)業(yè)導入、資產(chǎn)運營能力提出了極高的要求。具備這類能力的房企，尤其是在核心城市有豐富存量項目操盤經(jīng)驗的地方國企、頭部央企，以及部分優(yōu)質(zhì)民企，將在未來的土地市場中占據(jù)絕對優(yōu)勢。

??多元化運營能力打開差異化發(fā)展空間。具備保障性住房建設運營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營、物業(yè)服務與城市服務能力的房企，能夠精準對接新政的優(yōu)先保障方向，獲取稀缺的新增建設用地指標與政策紅利，擺脫傳統(tǒng)住宅開發(fā)的同質(zhì)化競爭，實現(xiàn)差異化發(fā)展。

??（三）市場供給：土地市場邏輯重構(gòu)，住宅供給結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

??土地市場：從“資金驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“能力驅(qū)動”。未來全國土地市場的交易主體，將從過去的新增建設用地招拍掛，轉(zhuǎn)向存量盤活項目的合作與出讓。城市更新項目、城中村改造項目、低效用地再開發(fā)項目，將成為房企拿地的核心渠道，土地市場的競爭將從“價高者得”的資金競爭，轉(zhuǎn)向“方案優(yōu)、能力強、產(chǎn)業(yè)匹配度高”的綜合能力競爭。同時，土地出讓收入的結(jié)構(gòu)將發(fā)生根本性變化，一次性的新增建設用地出讓收入占比將持續(xù)下降，存量盤活的長期運營收益、增值收益占比將持續(xù)提升，推動地方政府土地收入模式的轉(zhuǎn)型。

??住宅市場：居住屬性強化，金融屬性持續(xù)弱化。核心城市的商品住宅供給將主要來自存量盤活項目，供給區(qū)位將更貼近城市核心區(qū)，更適配改善型住房需求，有助于穩(wěn)定房價預期；同時，新增建設用地全面向保障性住房傾斜，將持續(xù)擴大保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房的供給規(guī)模，加快構(gòu)建“租購并舉”的住房體系。長期來看，房價走勢將更貼合城市基本面與真實居住需求，市場將逐步進入平穩(wěn)健康發(fā)展的新常態(tài)。

??（四）賽道變革：存量運營、保障房、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等賽道迎來新的發(fā)展機遇

??新政將改變房地產(chǎn)行業(yè)的賽道格局，推動行業(yè)從單一的住宅開發(fā)，向“開發(fā) + 運營 + 服務”的多元化生態(tài)轉(zhuǎn)型。城市更新與存量盤活賽道全面擴容，成為行業(yè)核心業(yè)務賽道與新的增長極；保障性住房賽道將獲得持續(xù)的新增用地指標與政策支持，成為房企穩(wěn)定的業(yè)務板塊；產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)與實體經(jīng)濟配套賽道價值凸顯，依托新增建設用地的優(yōu)先保障政策，迎來新的發(fā)展機遇，實現(xiàn)與實體經(jīng)濟的深度綁定與協(xié)同發(fā)展。

??四、落地挑戰(zhàn)：多重博弈與執(zhí)行難點亟待破解

??必須清醒認識到，新政的全面落地并非一蹴而就，其執(zhí)行過程中仍面臨多重行業(yè)博弈與現(xiàn)實難點，需要行業(yè)與政策層面重點關(guān)注、協(xié)同破解。

??（一）地方政府利益博弈與執(zhí)行動力分化

??新政嚴控新增用地用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，直接沖擊了土地財政依賴度較高城市的核心財政來源。相較于存量盤活的長期運營收益，新增用地出讓的一次性收益更高、落地更快，因此土地財政依賴度較高的城市，存在消極執(zhí)行、拖延落地的動力。同時需警惕部分地方政府通過“產(chǎn)業(yè)配套住宅”“人才公寓市場化銷售”等方式，變相將新增建設用地用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的執(zhí)行偏差。

??（二）存量盤活資金平衡難題

??核心城市存量盤活項目普遍存在拆遷成本高、開發(fā)周期長的問題，過去部分項目可通過申請新增建設用地指標配套商品住宅，實現(xiàn)資金平衡。新政下，新增建設用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，存量項目的資金平衡只能依賴項目內(nèi)的存量可售物業(yè)，平衡難度大幅加大。同時，存量盤活項目的長期運營收益偏低，難以匹配社會資本的收益預期，如何創(chuàng)新投融資模式、吸引社會資本參與，是政策落地的核心難題。

??（三）區(qū)域差異化執(zhí)行彈性空間需合理設置

??我國東中西部發(fā)展差異極大，東部發(fā)達省份存量建設用地規(guī)模大、盤活價值高，滿足1:1的“以存定增”要求難度較低；而中西部欠發(fā)達省份城鎮(zhèn)化仍有發(fā)展空間，存量土地盤活價值低，1:1的剛性紅線可能限制其民生與重大項目的新增用地需求。如何在守住政策底線的前提下，針對不同區(qū)域設置差異化的掛鉤比例與彈性空間，避免“一刀切”的負面效應，是政策落地的關(guān)鍵。

??（四）配套政策支持體系需加快完善

??“以存定增”機制的全面落地，需要全鏈條的配套政策與基礎(chǔ)制度支撐，目前相關(guān)配套體系仍有待完善。一是財稅配套政策缺失，地方政府土地出讓收入縮減后，缺乏穩(wěn)定的替代財稅來源，存量盤活相關(guān)的稅費優(yōu)惠政策仍不健全；二是金融支持政策不足，適配存量盤活長周期、低收益特征的金融工具仍較為稀缺，城市更新貸、存量盤活專項債等產(chǎn)品的支持力度仍有待提升；三是基礎(chǔ)制度支撐不足，全國存量土地底數(shù)清查、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、低效用地認定標準、盤活成效考核機制等基礎(chǔ)工作仍有待完善，難以支撐“以存定增”機制的精準化、常態(tài)化執(zhí)行。

??五、結(jié)語

??本次土地新政的出臺，絕非對房地產(chǎn)行業(yè)的全面限制，而是通過對新增建設用地的全鏈條剛性管控，完成了我國土地供給規(guī)則從“增量擴張”到“存量提質(zhì)”的系統(tǒng)性重構(gòu)，是適配房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型、服務經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要制度安排。對于房地產(chǎn)行業(yè)而言，新政徹底終結(jié)了依賴新增建設用地的高周轉(zhuǎn)、高杠桿時代，全面開啟了以存量建設用地利用為核心的“能力為王”新發(fā)展階段。未來，唯有順應政策趨勢，深耕核心城市存量市場，加快培育全周期操盤與資產(chǎn)運營能力，向多元化、精細化運營轉(zhuǎn)型的房企，才能在行業(yè)新格局中站穩(wěn)腳跟，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。