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??近日，《中共上海市委關(guān)于制定上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱上海“十五五”規(guī)劃建議）正式公布。作為超大城市發(fā)展進(jìn)入存量主導(dǎo)階段的核心政策指引，文件中關(guān)于城市更新與房地產(chǎn)領(lǐng)域的表述，較“十四五”時(shí)期有了明顯的升級(jí)。本文結(jié)合“十四五”時(shí)期上海城市更新和房地產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)踐成效，系統(tǒng)分析規(guī)劃的內(nèi)在邏輯與深層內(nèi)涵，為相關(guān)研究及實(shí)踐提供參考。

??一、上?！笆逦濉币?guī)劃建議的相關(guān)內(nèi)容

??（一）城市更新：邁向系統(tǒng)化、專業(yè)化的存量治理新階段

??上海“十五五”規(guī)劃建議對(duì)城市更新的部署，呈現(xiàn)出戰(zhàn)略定位進(jìn)一步升級(jí)、實(shí)施機(jī)制不斷完善、覆蓋范圍有所拓展三大顯著特征，標(biāo)志著上海城市更新工作從局部攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理，進(jìn)入高質(zhì)量推進(jìn)的新階段，精準(zhǔn)呼應(yīng)了中央“高質(zhì)量開展城市更新”的戰(zhàn)略部署。

??其一，戰(zhàn)略定位進(jìn)一步升級(jí)?！案哔|(zhì)量開展城市更新行動(dòng)”首次以獨(dú)立條目形式納入規(guī)劃，被明確為推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展、提升城市品質(zhì)的核心抓手。這一調(diào)整標(biāo)志著城市更新的角色轉(zhuǎn)型——從“十四五”時(shí)期服務(wù)于空間格局優(yōu)化的配套舉措，升級(jí)為引領(lǐng)城市整體轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的核心戰(zhàn)略。這不僅是對(duì)中央關(guān)于“實(shí)施城市更新行動(dòng)”戰(zhàn)略部署的深化落實(shí)，也是上海主動(dòng)適應(yīng)發(fā)展新形勢(shì)的必然舉措。在土地資源緊約束的背景下，上海城市競(jìng)爭(zhēng)力提升已脫離增量土地依賴，轉(zhuǎn)向既有空間的優(yōu)化配置與價(jià)值重塑，這是對(duì)存量時(shí)代超大城市發(fā)展規(guī)律的精準(zhǔn)把握，也是破解發(fā)展瓶頸的必然選擇。

??其二，實(shí)施機(jī)制更強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性與專業(yè)支撐。上?！笆逦濉币?guī)劃建議聚焦長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建，體現(xiàn)政策的延續(xù)性與創(chuàng)新性，與住建部提出的“構(gòu)建城市更新政策制度、規(guī)劃實(shí)施、投融資三大體系”要求高度契合。作為全國(guó)首個(gè)頒布城市更新條例的省級(jí)地區(qū)，上海“十四五”時(shí)期已形成制度基礎(chǔ)，城市體檢與更新聯(lián)動(dòng)、“三師聯(lián)創(chuàng)”、項(xiàng)目入庫(kù)管理等機(jī)制落地見效，其中入庫(kù)管理機(jī)制入選全國(guó)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，上?！笆逦濉币?guī)劃建議進(jìn)一步明確“健全可持續(xù)更新模式”，直面當(dāng)前更新工作中資金平衡與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的核心調(diào)整，旨在扭轉(zhuǎn)“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”傾向；通過“完善城市體檢+動(dòng)態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃”，強(qiáng)化“先診斷、后更新”的科學(xué)流程?！叭龓熉?lián)創(chuàng)”機(jī)制的深化，為復(fù)雜場(chǎng)景下更新項(xiàng)目提供跨專業(yè)支撐，統(tǒng)籌空間、功能、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)可行性，是對(duì)“人民城市”理念和精細(xì)化治理要求的積極響應(yīng)。

??其三，更新范圍覆蓋城市發(fā)展全要素?！笆逦濉比馗聦?dǎo)向，是對(duì)“十四五”實(shí)踐的深化拓展?！笆奈濉逼陂g，上海城市更新行動(dòng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展：歷史性完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造，惠及165萬(wàn)戶居民，啟動(dòng)70個(gè)城中村整體改造項(xiàng)目，實(shí)施6800萬(wàn)平方米老舊小區(qū)改造及1.3萬(wàn)臺(tái)電梯加裝，推進(jìn)完整社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)。同時(shí)，通過“工業(yè)上樓”、歷史資源活化、“千座公園”計(jì)劃等，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化與生態(tài)品質(zhì)提升?！笆逦濉睍r(shí)期上海將更新對(duì)象從居住改善、安全補(bǔ)短板，系統(tǒng)拓展至經(jīng)濟(jì)活化（低效商辦與產(chǎn)業(yè)用地）、文脈傳承（歷史建筑）、品質(zhì)提升（小微空間與背街小巷）等領(lǐng)域，標(biāo)志著上海的城市更新已從相對(duì)單一的民生或商業(yè)驅(qū)動(dòng)，全面升級(jí)為統(tǒng)籌安全、民生、發(fā)展與文化的系統(tǒng)性工程。

??（二）房地產(chǎn)：錨定民生屬性，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

??上?！笆逦濉币?guī)劃建議對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的部署，核心在于強(qiáng)化民生功能、構(gòu)建發(fā)展新模式，清晰界定了存量時(shí)代房地產(chǎn)業(yè)的定位與發(fā)展路徑，為行業(yè)在“十五五”時(shí)期的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

??民生屬性持續(xù)強(qiáng)化，保障范圍精準(zhǔn)延伸。房地產(chǎn)相關(guān)部署被納入“加大保障和改善民生力度”章節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化了房地產(chǎn)業(yè)的居住屬性與民生保障功能，延續(xù)“十四五”時(shí)期“市場(chǎng)和保障雙輪驅(qū)動(dòng)”主線。在“十四五”實(shí)踐基礎(chǔ)上（如大規(guī)模建設(shè)保障性租賃住房與“新時(shí)代城市建設(shè)者管理者之家”），“十五五”規(guī)劃建議將供給重點(diǎn)進(jìn)一步聚焦于保障性住房，并特別強(qiáng)調(diào)“新時(shí)代城市建設(shè)者管理者之家”的籌措供應(yīng)。這一舉措極具戰(zhàn)略前瞻性，它將住房保障對(duì)象精準(zhǔn)錨定于維系城市日常運(yùn)行的關(guān)鍵群體（如快遞員、環(huán)衛(wèi)工人、青年教師等）。這不僅是促進(jìn)社會(huì)公平的體現(xiàn)，更是夯實(shí)城市運(yùn)行韌性、穩(wěn)定核心人力資源的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施投資，為“十五五”時(shí)期住房保障體系的深化筑牢了根基。

??發(fā)展模式轉(zhuǎn)型路徑進(jìn)一步明晰?！笆奈濉睍r(shí)期，上海始終堅(jiān)持房住不炒定位，穩(wěn)妥實(shí)施房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，針對(duì)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整優(yōu)化住房限購(gòu)、信貸等政策措施，在更好滿足居民多樣化住房需求的同時(shí)，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)保持韌性發(fā)展，同步有序推進(jìn)好房子建設(shè)。上海“十五五”規(guī)劃建議明確提出“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”，這是對(duì)中央關(guān)于構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式戰(zhàn)略要求的直接呼應(yīng)，標(biāo)志著行業(yè)告別高杠桿、高周轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)開發(fā)路徑。同時(shí)以“建設(shè)安全舒適綠色智慧的‘好房子’”為核心目標(biāo)，為行業(yè)發(fā)展樹立了清晰的價(jià)值標(biāo)桿。在上海步入存量發(fā)展的關(guān)鍵階段，“好房子”的供給與城市更新行動(dòng)深度耦合，其房源供給將更多依托既有空間的改造升級(jí)與功能重塑。這一趨勢(shì)倒逼房地產(chǎn)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型，推動(dòng)其從依賴金融杠桿運(yùn)作，向聚焦產(chǎn)品品質(zhì)提升、運(yùn)營(yíng)服務(wù)優(yōu)化及存量資產(chǎn)盤活能力培育的方向轉(zhuǎn)變。

??二、上海從“十四五”到“十五五”的政策演進(jìn)與深層內(nèi)涵

??對(duì)比“十四五”與“十五五”兩輪規(guī)劃建議的表述，結(jié)合中央頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向，城市更新與房地產(chǎn)領(lǐng)域的政策調(diào)整，不僅是內(nèi)容范圍的拓展，更是發(fā)展理念、治理思路的系統(tǒng)性升級(jí)。以下先梳理中央與上海兩輪規(guī)劃核心提法，再?gòu)亩嗑S度解析變化內(nèi)涵：

??三、上海規(guī)劃演進(jìn)的核心邏輯與實(shí)踐啟示

??上海兩輪規(guī)劃建議在城市更新與房地產(chǎn)領(lǐng)域的表述變化，并非簡(jiǎn)單的內(nèi)容調(diào)整，而是發(fā)展階段、治理理念與價(jià)值導(dǎo)向共同作用的結(jié)果，深刻反映了超大城市治理現(xiàn)代化的探索方向。

??（一）發(fā)展邏輯：從增量擴(kuò)張到存量盤活的必然轉(zhuǎn)變

??上海建設(shè)用地規(guī)模已逼近政策上限，新增開發(fā)空間極為有限，傳統(tǒng)依賴土地財(cái)政與增量開發(fā)的增長(zhǎng)模式難以為繼。這一硬約束倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，城市更新成為盤活存量資源、保障產(chǎn)業(yè)升級(jí)與民生改善的核心路徑。與此同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展重心也從郊區(qū)新城增量開發(fā)，轉(zhuǎn)向中心城區(qū)存量地塊與既有建筑的改造提升，保障性住房與“好房子”的供給大多依托城市更新項(xiàng)目推進(jìn)，形成“空間優(yōu)化-價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的良性循環(huán)。這種轉(zhuǎn)變不僅是上海的必然選擇，也為國(guó)內(nèi)諸多進(jìn)入存量發(fā)展階段的特大城市提供了范式參考。

??（二）治理邏輯：從開發(fā)主導(dǎo)到運(yùn)營(yíng)治理并重的理念升級(jí)

??“十四五”時(shí)期，上海城市發(fā)展更多依靠“一江一河”、外灘-陸家嘴等重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)拉動(dòng)增長(zhǎng)，屬于開發(fā)主導(dǎo)的治理模式。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，上?！笆逦濉币?guī)劃建議強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)涵式發(fā)展、城市體檢、房屋全生命周期安全管理，核心是轉(zhuǎn)向精細(xì)化運(yùn)營(yíng)與綜合治理。這一轉(zhuǎn)變要求政府角色實(shí)現(xiàn)深刻調(diào)整，從土地供應(yīng)者、大型項(xiàng)目推動(dòng)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱咧贫ㄕ?、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范者、多方利益協(xié)調(diào)者與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)監(jiān)督者，這正契合了“推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求。

??（三）價(jià)值邏輯：從效率優(yōu)先到民生與韌性并重的導(dǎo)向重塑

??“城市建設(shè)者管理者之家”的提出，集中體現(xiàn)了城市價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。這一舉措表明，上海的城市發(fā)展評(píng)價(jià)體系，已從單純追求經(jīng)濟(jì)密度與開發(fā)效率，轉(zhuǎn)向更加注重社會(huì)公平、城市韌性與人文關(guān)懷。保障城市運(yùn)行關(guān)鍵群體的居住需求，不僅能增強(qiáng)新市民的城市歸屬感，更能穩(wěn)定城市發(fā)展必需的人力資源，提升城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。而“好房子”理念的提出，也標(biāo)志著住房供給從“滿足基本需求”轉(zhuǎn)向“提升居住品質(zhì)”，回歸居住本質(zhì)，契合群眾對(duì)美好生活的追求。這種價(jià)值重塑，為房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型指明了方向，脫離民生需求與城市功能的開發(fā)，終將失去可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

??（四）實(shí)踐啟示：以協(xié)同聯(lián)動(dòng)破解存量發(fā)展難題

??面向“十五五”時(shí)期，上海需聚焦三大重點(diǎn)，推動(dòng)城市更新與房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型深度協(xié)同、落地見效。一是深化機(jī)制創(chuàng)新，著力破解城市更新資金平衡難題，積極拓展REITs、產(chǎn)業(yè)基金等金融工具應(yīng)用，建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的多元投融資機(jī)制，探索“更新+運(yùn)營(yíng)+產(chǎn)業(yè)”的可持續(xù)模式，細(xì)化“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制的落地流程，提升專業(yè)治理能力。二是強(qiáng)化精準(zhǔn)供給，完善“一張床、一間房、一套房”的多層次住房保障體系。三是推動(dòng)深度融合，將保障性住房供給、“好房子”建設(shè)要求融入城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全周期協(xié)同，實(shí)現(xiàn)空間價(jià)值、民生價(jià)值與產(chǎn)業(yè)價(jià)值的統(tǒng)籌兼顧。

??總體來(lái)看，上海“十五五”規(guī)劃建議對(duì)城市更新與房地產(chǎn)領(lǐng)域的部署，勾勒出超大城市在資源緊約束條件下的高質(zhì)量發(fā)展路徑。這一調(diào)整不僅是工作任務(wù)的優(yōu)化，更是城市發(fā)展理念與治理體系的深刻變革，其以制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展的探索，將為推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的城市實(shí)踐貢獻(xiàn)重要經(jīng)驗(yàn)。

上海易居房地產(chǎn)研究院咨詢中心總監(jiān) 姚臘