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??2026年4月20日，杭州市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈劃撥用地目錄〉工作要求的通知》（杭規(guī)劃資源發(fā)〔2026〕17號(hào)，下稱《通知》），從適用主體、用途范圍、審批流程到資金結(jié)算機(jī)制，對(duì)劃撥用地作出了系統(tǒng)性規(guī)定。作為對(duì)自然資源部修訂后《劃撥用地目錄》的地方細(xì)化落實(shí)，本次《通知》的核心導(dǎo)向可概括為“嚴(yán)控劃撥、鼓勵(lì)有償、規(guī)范混合、明晰資金”。我們認(rèn)為，該政策將顯著影響杭州非營(yíng)利性公共服務(wù)設(shè)施、鄰里中心及拆遷安置房的供地模式，有助于提升土地資源配置效率，但短期內(nèi)也可能對(duì)特定主體的拿地成本和項(xiàng)目資金平衡帶來一定挑戰(zhàn)。

??一、劃撥用地門檻收緊：主體與用途雙重嚴(yán)審，非營(yíng)利性民辦機(jī)構(gòu)仍可準(zhǔn)入

??《通知》重申，須同時(shí)符合《劃撥用地目錄》規(guī)定的用途要求和主體要求的項(xiàng)目，方可采用劃撥方式供地。其中，對(duì)非營(yíng)利性公共服務(wù)配套設(shè)施用地，明確了劃撥主體的界定標(biāo)準(zhǔn)。

??值得關(guān)注的是，符合條件的民辦非企業(yè)單位仍可作為劃撥用地主體，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)力量參與非營(yíng)利性事業(yè)建設(shè)的持續(xù)支持。與此同時(shí)，《通知》明確提出“鼓勵(lì)各地以有償使用方式供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地”，釋放出逐步縮小劃撥范圍的信號(hào)。

??二、鄰里中心供地模式重塑：原則上有償出讓，允許功能混合與部分劃撥

??《通知》對(duì)“鄰里中心（城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地）”的供地方式作出重大調(diào)整：原則上以有償使用方式（即出讓）辦理供地手續(xù)，并鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。這一調(diào)整改變了以往部分地區(qū)參照劃撥方式供地的做法，推動(dòng)鄰里中心走向市場(chǎng)化定價(jià)。

??鄰里中心是為周邊居民提供“一站式”生活服務(wù)的社區(qū)綜合體，通常涵蓋社區(qū)服務(wù)大廳、養(yǎng)老照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、文化活動(dòng)室、體育健身點(diǎn)、托育機(jī)構(gòu)、便民商業(yè)（如菜場(chǎng)、超市、食堂）以及部分管理用房等，旨在讓居民在步行范圍內(nèi)即可解決日常辦事、看病、養(yǎng)老、托幼、買菜、文體娛樂等基本生活需求。本次政策在實(shí)際操作層面作出了重要調(diào)整，整體導(dǎo)向趨于嚴(yán)格。

??一方面，《通知》首次系統(tǒng)明確了鄰里中心的功能混合與定價(jià)機(jī)制，規(guī)定項(xiàng)目可按規(guī)定兼容其他用途，出讓前須明確各類功能的具體比例，并據(jù)此按不同用途比例綜合評(píng)估確定出讓起價(jià)。同時(shí)，需移交的公服配套設(shè)施（如社區(qū)用房、養(yǎng)老設(shè)施等），其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、移交對(duì)象等均須在出讓合同中予以明確，增強(qiáng)了規(guī)劃的剛性約束。

??另一方面，《通知》設(shè)置了例外情形：僅當(dāng)鄰里中心內(nèi)所有功能均符合《劃撥用地目錄》要求，且用地主體為屬地政府指定的事業(yè)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）時(shí)，方可整體以劃撥方式供地，并納入?yún)^(qū)級(jí)政府投資項(xiàng)目預(yù)算。由于該例外門檻較高，預(yù)計(jì)多數(shù)新建鄰里中心將進(jìn)入有償出讓通道。

??這一變化標(biāo)志著杭州市鄰里中心供地模式從“行政主導(dǎo)、劃撥為主”向“市場(chǎng)配置、出讓主導(dǎo)”的根本性轉(zhuǎn)變。其政策意圖清晰——在保障基本公共服務(wù)供給的前提下，通過市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制挖掘土地價(jià)值，同時(shí)引入社會(huì)資本提升建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。然而需要關(guān)注的是，出讓方式帶來的地價(jià)成本上升，最終可能通過租金或服務(wù)價(jià)格向社區(qū)商戶乃至居民傳導(dǎo)。如何在高門檻劃撥與完全市場(chǎng)化出讓之間，為非營(yíng)利性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施保留適度的彈性空間，仍是后續(xù)政策執(zhí)行中需要平衡的課題。此外，明確功能比例并納入合同的做法，雖有利于防止用途變相改變，但也對(duì)前期規(guī)劃論證的精細(xì)度提出了更高要求。

??三、拆遷安置房供地創(chuàng)新：協(xié)議出讓路徑明確，上市交易需補(bǔ)繳差價(jià)

??《通知》為拆遷安置房用地開辟了明確的協(xié)議出讓路徑，并細(xì)化了資金與流轉(zhuǎn)規(guī)則。這一設(shè)計(jì)既保障了安置房建設(shè)的供地效率，又通過協(xié)議出讓底價(jià)下限（基準(zhǔn)地價(jià)的70%）和未來上市補(bǔ)差機(jī)制，防止了與商品房市場(chǎng)的價(jià)格套利。同時(shí)，“安置結(jié)算價(jià)格保持不變”確保了被安置居民的既得利益不受供地方式變化的影響。通俗理解就是：無論未來市場(chǎng)房?jī)r(jià)如何波動(dòng)，從簽訂協(xié)議到拿房的過渡期內(nèi)，居民按什么價(jià)格結(jié)算安置房，始終保持不變。

??四、資金結(jié)算機(jī)制明確：市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政與做地主體的責(zé)任閉環(huán)

??做地機(jī)構(gòu)，即土地的一級(jí)開發(fā)商，通常指城市建設(shè)投資公司、土地儲(chǔ)備中心等單位，負(fù)責(zé)將“生地”整理為“熟地”。針對(duì)市級(jí)做地范圍內(nèi)非營(yíng)利性公服配套設(shè)施及部分鄰里中心的建設(shè)資金問題，《通知》建立了一套清晰的跨層級(jí)結(jié)算流程：由市級(jí)做地主體與屬地政府共同確認(rèn)未來三年的項(xiàng)目清單及費(fèi)用，市財(cái)政局從應(yīng)核撥給市級(jí)做地主體的做地資金中預(yù)留或扣除相應(yīng)額度，并協(xié)助區(qū)財(cái)政局進(jìn)行結(jié)算，區(qū)財(cái)政局則負(fù)責(zé)最終的資金保障。這一機(jī)制有效解決了以往市、區(qū)兩級(jí)在配套設(shè)施建設(shè)資金上可能存在的推諉扯皮問題，為劃撥或協(xié)議出讓項(xiàng)目的落地提供了財(cái)政閉環(huán)保障。

??五、市場(chǎng)影響：要積極把握供地模式的新規(guī)則

??杭州此次出臺(tái)的政策具有重要的啟示意義，是劃撥用地新政在地方落地的重要體現(xiàn)。其核心方向在于適度壓縮和收緊劃撥用地范圍，同時(shí)增強(qiáng)招拍掛及協(xié)議等出讓方式的比重。從應(yīng)用場(chǎng)景來看，協(xié)議出讓更多適用于城中村改造類等項(xiàng)目，而招拍掛則主要面向商業(yè)化項(xiàng)目。在實(shí)際操作中，需準(zhǔn)確把握政策尺度，厘清經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性之間的口徑差異，并做好相應(yīng)的業(yè)務(wù)銜接，積極適應(yīng)新規(guī)則。

??以本次政策重點(diǎn)提及的鄰里中心為例，可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。機(jī)遇方面，項(xiàng)目可以獲得完整產(chǎn)權(quán)和功能混合使用的權(quán)利，包括可售與可經(jīng)營(yíng)的部分；挑戰(zhàn)方面，土地成本可能上升，因此需要合理測(cè)算項(xiàng)目的潛在建設(shè)成本。反過來看，由于擁有了完整產(chǎn)權(quán)，后續(xù)還可以基于穩(wěn)定現(xiàn)金流開展項(xiàng)目評(píng)估和資產(chǎn)證券化探索，這些都是值得關(guān)注的積極因素?？傮w而言，企業(yè)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)新規(guī)則，更積極地參與土地交易和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。