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??2026年以來，全國(guó)核心城市部分商辦、工業(yè)用地通過規(guī)劃調(diào)整轉(zhuǎn)為住宅用地入市，此類調(diào)規(guī)地塊已在上海、廣州、深圳、杭州、長(zhǎng)沙等城市的住宅用地成交中占據(jù)較高比例。這一現(xiàn)象是在“十五五”存量盤活政策導(dǎo)向與新增建設(shè)用地嚴(yán)格約束的雙重背景下，地方政府為應(yīng)對(duì)商辦過剩、住宅短缺、地塊品質(zhì)提升需求以及土地財(cái)政壓力，主動(dòng)進(jìn)行的供地策略調(diào)整。調(diào)規(guī)地塊普遍呈現(xiàn)容積率下調(diào)、低密改善等特征。準(zhǔn)確理解這一趨勢(shì)，有助于更務(wù)實(shí)推進(jìn)調(diào)規(guī)工作，同時(shí)也能有效防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

??一、現(xiàn)象概述：從個(gè)案探索到主流供地模式

??2026年以來，全國(guó)核心城市土地供應(yīng)端出現(xiàn)顯著的結(jié)構(gòu)性變化，部分商辦、工業(yè)用地通過規(guī)劃調(diào)整轉(zhuǎn)為住宅用地入市，這一現(xiàn)象已在土地市場(chǎng)成交量中占據(jù)主導(dǎo)地位。包括上海、廣州、深圳、北京、杭州、長(zhǎng)沙等一二線城市呈現(xiàn)了類似趨勢(shì)，部分城市調(diào)規(guī)地塊占比超過50%。土地用途調(diào)整已從早期的個(gè)案探索，演變?yōu)楫?dāng)前土地供應(yīng)的主流方式。

??這一變化并非偶然。從政策根源看，“十五五”規(guī)劃《綱要》明確提出“盤活用好低效用地”，《城市更新“十五五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)土地用途和建筑功能依法合理轉(zhuǎn)換”；2026年3月，自然資源部38號(hào)文進(jìn)一步確立“新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)”的原則。房地產(chǎn)開發(fā)用地的供應(yīng)邏輯由此發(fā)生轉(zhuǎn)變：一是加快存量土地處置的節(jié)奏和力度；二是適應(yīng)新形勢(shì)下市場(chǎng)對(duì)居住、商業(yè)消費(fèi)等多元需求，以需定供，靈活調(diào)整存量土地的建筑功能；三是為住宅用地供給瓶頸提供突破路徑。盡管整體庫(kù)存壓力較大，但部分核心區(qū)域或地段仍存在結(jié)構(gòu)性不平衡和需求，因此有必要推進(jìn)土地功能的調(diào)整轉(zhuǎn)型。

??二、核心驅(qū)動(dòng)：多重壓力下的理性選擇

??本輪土地規(guī)劃調(diào)整的大規(guī)模推進(jìn)，是宏觀經(jīng)濟(jì)、地方財(cái)政與房地產(chǎn)市場(chǎng)多重壓力疊加下的必然選擇。

??（一）商辦庫(kù)存過剩與住宅供給短缺的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配

??核心城市普遍面臨商辦物業(yè)嚴(yán)重過剩，而核心區(qū)住宅供給相對(duì)稀缺的結(jié)構(gòu)性矛盾，尤其是最近兩年。即便是一線城市，也一定程度存在商辦供應(yīng)過剩的問題，但核心地段住宅需求總體仍保持較高活躍度。從實(shí)際效果來看，“商辦過剩—住宅短缺”的二元格局，使得將低效商辦用地轉(zhuǎn)為住宅用地，成為兼顧市場(chǎng)效率與城市規(guī)劃的務(wù)實(shí)選擇。

??（二）地方土地財(cái)政壓力下的主動(dòng)調(diào)節(jié)

??2026年，一線城市商品住宅用地供應(yīng)計(jì)劃全面收縮，整體土地供應(yīng)量至少減少20%左右，部分城市甚至縮水超過50%。各地土地財(cái)政面臨新的壓力，亦影響了后續(xù)實(shí)際的土地交易。同時(shí)，在新增建設(shè)用地規(guī)模受限的背景下，各地轉(zhuǎn)而通過存量用地挖潛，推動(dòng)存量調(diào)規(guī)釋放核心區(qū)優(yōu)質(zhì)地塊，這也是一種新的通過存量土地盤活來擴(kuò)大出讓金的模式。

??（三）政策框架的系統(tǒng)性支持

??中央和地方層面已構(gòu)建起較為完善的政策支持體系。2024年104號(hào)文明確提出“合理調(diào)整規(guī)劃條件和設(shè)計(jì)要求”，用于處置閑置存量土地；專項(xiàng)債收儲(chǔ)存量土地政策則打通了“收回—調(diào)規(guī)—重新供應(yīng)”的完整操作鏈條。各地也在積極跟進(jìn)落實(shí)。例如，廣州2026年出臺(tái)的“好房子28條”明確提出“允許存量低效用地功能轉(zhuǎn)換”；上海則在控規(guī)層面大幅簡(jiǎn)化審批流程，其中楊浦八埭頭地塊從草案公示到獲批僅用時(shí)約36天。

??三、核心特征與對(duì)相關(guān)方的影響

??從部分城市調(diào)規(guī)地塊的實(shí)際情況來看，調(diào)整方向以商業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地為主，同時(shí)也有涉及核心區(qū)域工業(yè)地塊的項(xiàng)目調(diào)整。伴隨規(guī)劃調(diào)整，容積率等關(guān)鍵指標(biāo)往往發(fā)生變化，其目的在于支持高品質(zhì)住宅項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。從市場(chǎng)交易表現(xiàn)來看，由于調(diào)整后地塊性價(jià)比提升，部分地塊出現(xiàn)較高溢價(jià)，溢價(jià)率甚至超過30%?？傮w而言，調(diào)規(guī)后市場(chǎng)確定性增強(qiáng)，土地交易活躍度明顯提升。

??上述調(diào)整對(duì)不同主體產(chǎn)生了影響。1）地方政府：短期內(nèi)可通過釋放核心區(qū)優(yōu)質(zhì)地塊獲取土地出讓金，緩解財(cái)政壓力；中期則需應(yīng)對(duì)公共服務(wù)配套壓力上升以及部分片區(qū)商業(yè)配套弱化的問題。2）房企：頭部央企和國(guó)企憑借資金與產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，在核心區(qū)調(diào)規(guī)地塊競(jìng)拍中占據(jù)主導(dǎo)地位，行業(yè)集中度進(jìn)一步提升；中小房企面臨更高準(zhǔn)入門檻，可聚焦“小而美”地塊或遠(yuǎn)郊低密度項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。3）存量業(yè)主與周邊居民：已入住小區(qū)周邊新增住宅用地可能導(dǎo)致學(xué)位、交通等公共資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，部分業(yè)主對(duì)“商改住”后商業(yè)配套縮減表達(dá)了明確反對(duì)。

??四、暴露的問題與潛在風(fēng)險(xiǎn)

??（一）公共配套承載力的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

??規(guī)劃調(diào)整后新增居住人口，將對(duì)片區(qū)教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)設(shè)施形成增量壓力。部分城市居民曾明確表示擔(dān)憂，認(rèn)為新增住宅用地會(huì)進(jìn)一步加劇軌道交通沿線本已飽和的擁擠狀況。部分調(diào)整方案在補(bǔ)充居住功能的同時(shí)，對(duì)公共配套的同步升級(jí)考慮不足。這一問題在土地出讓階段往往難以充分顯現(xiàn)，但隨著房屋交付入住，尤其是部分房源對(duì)外出租后，區(qū)域人口結(jié)構(gòu)可能發(fā)生顯著變化，進(jìn)而衍生新的治理難題。因此，對(duì)此類問題需保持動(dòng)態(tài)視角，持續(xù)跟蹤評(píng)估。

??（二）利益相關(guān)方訴求協(xié)調(diào)不足

??部分小區(qū)業(yè)主反映，購(gòu)房時(shí)開發(fā)商以商業(yè)配套為賣點(diǎn)，交房?jī)赡旰髤s面臨“商改住”，認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害。規(guī)劃調(diào)整過程中，對(duì)已入住業(yè)主的知情權(quán)、參與權(quán)的保障機(jī)制尚不完善，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。此類問題往往隨著后續(xù)入駐矛盾逐步顯現(xiàn)，前期遺留的歷史問題也可能被重新提起，進(jìn)而形成民生與輿情風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)其他既有地塊項(xiàng)目而言，類似情況也可能誘發(fā)維權(quán)事件，需引起重視。

??（三）地塊去化問題

??若調(diào)規(guī)后的優(yōu)質(zhì)地塊以相對(duì)低價(jià)成交，可能通過“地價(jià)-新房-二手房”價(jià)格鏈條傳導(dǎo)，增加周邊房?jī)r(jià)下行壓力，需合理控制供地節(jié)奏與價(jià)格。同時(shí)，調(diào)規(guī)本身隱含對(duì)未來銷售數(shù)據(jù)的樂觀預(yù)期，但銷售市場(chǎng)存在一定波動(dòng)性。若短期內(nèi)大幅增加項(xiàng)目供應(yīng)，而單價(jià)與總價(jià)仍維持較高水平，后續(xù)價(jià)格能否被市場(chǎng)接受存在不確定性。一旦去化不暢，將形成新的庫(kù)存壓力，尤其在土地豪宅化趨勢(shì)下，這一問題更為突出。

??五、建議

??（一）建立調(diào)規(guī)與公共配套的聯(lián)動(dòng)評(píng)估機(jī)制

??建議在城市層面開展“承載力評(píng)估”前置工作，對(duì)擬調(diào)規(guī)區(qū)域的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施容量進(jìn)行量化測(cè)算，將配套升級(jí)方案納入調(diào)規(guī)審批的前置條件，避免“先調(diào)規(guī)、后補(bǔ)缺”的被動(dòng)局面。

??（二）完善利益相關(guān)方參與和補(bǔ)償機(jī)制

??嚴(yán)格執(zhí)行公示、聽證等法定程序，對(duì)已入住小區(qū)周邊的重大規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)充分征求利害關(guān)系人意見并出具處理報(bào)告。對(duì)因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致商業(yè)配套縮減的片區(qū)，應(yīng)在周邊統(tǒng)籌安排替代性商業(yè)設(shè)施或給予相應(yīng)補(bǔ)償。

??（三）實(shí)施差異化供地節(jié)奏管控

??供地安排應(yīng)充分考慮市場(chǎng)可接受程度，不能僅依據(jù)當(dāng)前去化周期和短期需求來判斷，還需結(jié)合后續(xù)市場(chǎng)走勢(shì)進(jìn)行前瞻性預(yù)判，并關(guān)注居民家庭對(duì)產(chǎn)品線的認(rèn)可度。否則，可能形成新的去化壓力，導(dǎo)致局部供需失衡。

??上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng) 嚴(yán)躍進(jìn)