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??2026 年 7 月 24 日，上海市人民政府辦公廳正式印發(fā)《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）。這是上海首次將“城市更新”與“住房發(fā)展”兩大領(lǐng)域統(tǒng)籌編制的五年規(guī)劃，標(biāo)志著這座超大型城市正式從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段全面轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的新階段?！兑?guī)劃》圍繞“惠民生、促發(fā)展、提品質(zhì)、續(xù)文脈、優(yōu)生態(tài)、強(qiáng)韌性”六個(gè)維度，部署 23 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、設(shè)定 19 個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，構(gòu)建了面向 2030 年的城市發(fā)展行動(dòng)框架，為建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供堅(jiān)實(shí)支撐。

??一、規(guī)劃出臺(tái)的時(shí)代背景與戰(zhàn)略意義

??（一）發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的必然選擇

??上海城市發(fā)展已進(jìn)入存量更新為主的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)過(guò)“十四五”時(shí)期的持續(xù)攻堅(jiān)，上海歷史性解決了成片二級(jí)舊里以下房屋改造和“拎馬桶”民生難題，中心城區(qū)零星舊改全面完成，城市建設(shè)的主要矛盾已從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。土地資源約束持續(xù)收緊，傳統(tǒng)依靠新增建設(shè)用地拉動(dòng)發(fā)展的模式難以為繼，必須向存量要空間、向更新要效益。

??與此同時(shí)，人民群眾對(duì)美好生活的需求不斷升級(jí)，從“有房住”向“住好房”轉(zhuǎn)變，對(duì)居住品質(zhì)、社區(qū)環(huán)境、公共服務(wù)、安全韌性等提出了更高要求。城市功能也需要進(jìn)一步優(yōu)化提升，以更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、支撐產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增強(qiáng)城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。正是在這樣的時(shí)代背景下，上海首次將城市更新與住房發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，形成系統(tǒng)性、整體性的頂層設(shè)計(jì)。

??（二）踐行人民城市理念的重要抓手

??《規(guī)劃》深入貫徹人民城市重要理念，將改善民生作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。無(wú)論是城中村改造、舊住房成套改造、老舊小區(qū)修繕，還是保障性住房建設(shè)、公共服務(wù)配套完善，都緊緊圍繞群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。通過(guò)五年持續(xù)推進(jìn)，讓更多市民居住條件得到改善、生活環(huán)境得到提升、安全保障得到加強(qiáng)，真正把發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為可感可及的民生福祉。

??（三）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐

??城市更新不僅是民生工程，更是發(fā)展工程?！兑?guī)劃》通過(guò)盤(pán)活存量商業(yè)商辦、產(chǎn)業(yè)用地和低效空間，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展騰出空間；通過(guò)重點(diǎn)片區(qū)整體煥新，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；通過(guò)提升城市功能品質(zhì)和營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。城市更新正在成為擴(kuò)大有效投資、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要引擎，為上海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入持久動(dòng)力。

??二、核心指標(biāo)體系解讀

??《規(guī)劃》設(shè)定了 19 項(xiàng)主要指標(biāo)，涵蓋人居改善、住房發(fā)展、存量盤(pán)活、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、安全韌性六大領(lǐng)域，形成了科學(xué)完整的目標(biāo)體系。

??（一）人居改善類(lèi)指標(biāo)：攻堅(jiān)民生硬骨頭

??城中村改造作為唯一的約束性指標(biāo)，體現(xiàn)了市委市政府的堅(jiān)定決心。“十四五”期間已累計(jì)啟動(dòng) 70 個(gè)城中村整體改造項(xiàng)目，“十五五”期間將完成剩余 12 個(gè)項(xiàng)目認(rèn)定并全面推進(jìn)實(shí)施，明確 2026 年底全面啟動(dòng)、2027 年底完成前期工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，用足用好專(zhuān)項(xiàng)借款、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債等政策工具，積極推進(jìn)房票等多元化安置方式。

??舊住房成套改造聚焦不成套職工住宅這一民生痛點(diǎn)?？偭考s 130 萬(wàn)平方米的廚衛(wèi)合用房屋，是繼舊里改造之后又一塊難啃的“硬骨頭”?！兑?guī)劃》明確到 2026 年底力爭(zhēng)全面完成剩余約 2 萬(wàn)平方米小梁薄板房屋改造，到 2030 年底力爭(zhēng)基本完成不成套職工住宅改造，通過(guò)拆除重建、舊城區(qū)改建、功能置換等多種路徑，讓居民告別合用廚衛(wèi)的歷史。

??老舊小區(qū)改造覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大。五年計(jì)劃改造 3000 萬(wàn)至 4000 萬(wàn)平方米，改造范圍從傳統(tǒng)的公房、售后公房，逐步擴(kuò)展至混合類(lèi)小區(qū)和早期商品房小區(qū)。堅(jiān)持“先體檢、后改造”原則，在消除安全隱患基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)電梯加裝、管線(xiàn)更新、環(huán)境整治、功能完善，實(shí)現(xiàn)“一次改造、全面提升”。

??（二）住房發(fā)展類(lèi)指標(biāo)：租購(gòu)并舉優(yōu)供給

??商品住房供應(yīng)從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)優(yōu)化”?！笆逦濉逼陂g商品住房供應(yīng)規(guī)模較“十四五”有所調(diào)減，體現(xiàn)了從“有沒(méi)有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變。供應(yīng)結(jié)構(gòu)更加注重精準(zhǔn)匹配需求，增加改善性住房供給，優(yōu)化戶(hù)型設(shè)計(jì)和空間布局，深化“人房地錢(qián)”要素聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

??保障性住房體系更加完善。保障性租賃住房保持與“十四五”相當(dāng)?shù)墓?yīng)規(guī)模，重點(diǎn)滿(mǎn)足新市民、青年人住房需求。新時(shí)代城市建設(shè)者管理者之家床位從 7.3 萬(wàn)張?jiān)黾拥?12 萬(wàn)張，大幅提升中心城區(qū)床位占比，精準(zhǔn)服務(wù)快遞、外賣(mài)、醫(yī)護(hù)、家政等城市一線(xiàn)勞動(dòng)者，構(gòu)建“一張床、一間房、一套房”多層次保障體系。

??（三）存量盤(pán)活類(lèi)指標(biāo)：空間煥新增動(dòng)能

??商辦樓宇更新力度顯著加大。針對(duì)部分區(qū)域商辦樓宇空置率上升、功能單一等問(wèn)題，五年推動(dòng) 150 棟商辦樓宇更新提升，支持存量樓宇因地制宜兼容多元功能業(yè)態(tài)，推進(jìn)小陸家嘴、虹橋國(guó)際中央商務(wù)區(qū)、漕河涇、五角場(chǎng)等重點(diǎn)商務(wù)單元更新，促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。

??商業(yè)設(shè)施更新接近翻番。從“十四五”的 260 萬(wàn)平方米提升至 500 萬(wàn)平方米，推動(dòng)南京路、徐家匯等重點(diǎn)商圈能級(jí)提升，加強(qiáng)國(guó)際級(jí)消費(fèi)集聚區(qū)建設(shè)，促進(jìn)文商旅體展深度融合，打造更多消費(fèi)新場(chǎng)景新體驗(yàn)，助力國(guó)際消費(fèi)中心城市建設(shè)。

??重點(diǎn)片區(qū)更新形成示范效應(yīng)。統(tǒng)籌推進(jìn)不少于 20 個(gè)重點(diǎn)更新片區(qū)，實(shí)施片區(qū)內(nèi)不少于 300 個(gè)更新項(xiàng)目，外灘第二立面、吳淞創(chuàng)新城等標(biāo)桿片區(qū)將發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，通過(guò)整體策劃、統(tǒng)籌實(shí)施、政策集成，探索可復(fù)制可推廣的城市更新模式。

??（四）公共服務(wù)與生態(tài)安全類(lèi)指標(biāo)：品質(zhì)韌性雙提升

??公共服務(wù)方面，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施 15 分鐘步行可達(dá)覆蓋率從 87.92% 提升至 95%，“美麗街區(qū)”從 875 個(gè)增加到 1000 個(gè)，成熟大型居住社區(qū)從 29 個(gè)增至 32 個(gè)，重點(diǎn)小區(qū)物業(yè)治理提升 1500 個(gè)。

??生態(tài)環(huán)境方面，區(qū)管及以上美麗幸福河湖建成率從 21% 躍升至 70%，改建或新建口袋公園 200 座，新增海綿城市達(dá)標(biāo)面積 450 平方公里，既有建筑節(jié)能改造 5000 萬(wàn)平方米。

??安全韌性方面，為居民用戶(hù)更換切斷型智能燃?xì)獗? 500 萬(wàn)臺(tái)，大幅提升燃?xì)馐褂冒踩?。同時(shí)推進(jìn)市政管網(wǎng)更新、防洪排澇治理、消防設(shè)施改造，全面增強(qiáng)城市本質(zhì)安全水平。

??三、規(guī)劃的六大特色亮點(diǎn)

??亮點(diǎn)一：首次統(tǒng)籌編制，實(shí)現(xiàn)“城”與“房”系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)

??《規(guī)劃》最鮮明的特點(diǎn)是首次將城市更新與住房發(fā)展兩大領(lǐng)域合并編制，打破了過(guò)去分領(lǐng)域規(guī)劃的條塊分割。住房發(fā)展是城市更新的重要內(nèi)容，城市更新是住房發(fā)展的重要載體，二者相互支撐、協(xié)同推進(jìn)。

??這種統(tǒng)籌編制體現(xiàn)在多個(gè)層面：一是空間統(tǒng)籌，將住房更新、商業(yè)更新、產(chǎn)業(yè)更新、生態(tài)更新納入統(tǒng)一空間框架，避免碎片化推進(jìn)；二是政策統(tǒng)籌，土地、規(guī)劃、財(cái)稅、金融等政策工具一體設(shè)計(jì)、協(xié)同發(fā)力；三是實(shí)施統(tǒng)籌，建立 “專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃 — 片區(qū)策劃 — 項(xiàng)目實(shí)施方案”三級(jí)實(shí)施體系，實(shí)現(xiàn)整體謀劃、成片推進(jìn)。通過(guò)系統(tǒng)集成，產(chǎn)生“1+1>2”的綜合效應(yīng)。

??亮點(diǎn)二：民生導(dǎo)向鮮明，全周期改善居住品質(zhì)

??《規(guī)劃》貫穿以人民為中心的發(fā)展思想，構(gòu)建了從“安全”到“舒適”再到“美好”的居住品質(zhì)提升路徑。

??底線(xiàn)層面，聚焦房屋安全，健全房屋安全體檢、安全管理資金、質(zhì)量安全保險(xiǎn)等全生命周期管理制度，推進(jìn)老舊燃?xì)獗砀鼡Q、市政管網(wǎng)改造，筑牢居住安全底線(xiàn)。

??基礎(chǔ)層面，持續(xù)攻堅(jiān)“兩舊一村”，解決不成套住房、城中村等突出民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從“有”到“齊”的跨越。

??提升層面，老舊小區(qū)改造從基礎(chǔ)類(lèi)向完善類(lèi)、提升類(lèi)拓展，同步推進(jìn)適老化、適兒化改造，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施，建設(shè)完整社區(qū)和“15 分鐘社區(qū)生活圈”。

??品質(zhì)層面，全面推進(jìn)“好房子”建設(shè)，圍繞隔聲降噪、防水防反味、抗菌防霉、保溫隔熱等居民關(guān)切的痛點(diǎn)問(wèn)題，全鏈條提升住房標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)、材料、建造、運(yùn)維水平，不僅新建房要建成“好房子”，老房子也要改造為“好房子”。

??亮點(diǎn)三：產(chǎn)城融合更新，以空間煥新促產(chǎn)業(yè)升級(jí)

??《規(guī)劃》跳出“就更新論更新”的局限，將城市更新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，把存量空間盤(pán)活作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。

??產(chǎn)業(yè)空間方面，持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，建立全生命周期管理制度，五年推動(dòng)低效產(chǎn)業(yè)用地盤(pán)活處置 75 平方公里，鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，培育一批高能級(jí)產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)，確?！爱a(chǎn)業(yè)用地姓產(chǎn)”。

??商辦空間方面，分類(lèi)引導(dǎo)低效樓宇更新，支持功能混合和業(yè)態(tài)調(diào)整，避免商辦空間同質(zhì)化、空置化，推動(dòng)樓宇經(jīng)濟(jì)向特色化、集約化發(fā)展。

??商業(yè)空間方面，推動(dòng)傳統(tǒng)商圈和商業(yè)街區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展首店經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)。

??通過(guò)產(chǎn)業(yè)、商辦、商業(yè)三類(lèi)空間協(xié)同更新，實(shí)現(xiàn)城市空間形態(tài)與產(chǎn)業(yè)功能形態(tài)同步升級(jí)，讓存量空間成為高質(zhì)量發(fā)展的新載體。

??亮點(diǎn)四：風(fēng)貌保護(hù)傳承，讓城市留住記憶煥發(fā)活力

??上海是國(guó)家歷史文化名城，擁有豐富的歷史文化遺產(chǎn)?！兑?guī)劃》堅(jiān)持“保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促保”的原則，將歷史文化保護(hù)傳承貫穿城市更新全過(guò)程。

??健全“分區(qū)引導(dǎo)、分級(jí)保護(hù)、分類(lèi)施策”的保護(hù)體系，完成第四次全國(guó)文物普查，公布新一批優(yōu)秀歷史建筑、紅色資源和工業(yè)遺產(chǎn)。持續(xù)推進(jìn)衡山路 — 復(fù)興路、老城廂、愚園路、南京西路等歷史文化風(fēng)貌區(qū)有機(jī)更新，注重發(fā)掘和帶動(dòng)傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)提升。

??特別強(qiáng)調(diào)“以用促?！?，積極探索歷史建筑活化利用模式，推動(dòng)更多具備條件的文物和優(yōu)秀歷史建筑向社會(huì)開(kāi)放，推出一批人文、藝術(shù)、建筑、時(shí)尚相融合的城市行走線(xiàn)路，讓歷史文化遺產(chǎn)在合理利用中得到更好保護(hù)，讓城市既有歷史底蘊(yùn)又有時(shí)代活力。

??亮點(diǎn)五：綠色低碳引領(lǐng)，生態(tài)與更新深度融合

??《規(guī)劃》深入貫徹綠色發(fā)展理念，將生態(tài)環(huán)境治理、公園城市建設(shè)、綠色低碳轉(zhuǎn)型與城市更新一體推進(jìn)。

??構(gòu)建“一江一河一帶”藍(lán)綠生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，拓展延伸濱水開(kāi)放區(qū)域，新增黃浦江濱江綠地及公共空間 100 公頃，活化提升蘇州河濱河綠地及公共空間 100 公頃，新增黃浦江濱水貫通岸線(xiàn) 52 公里，讓更多市民享有高品質(zhì)濱水空間。

??系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)，推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造 5000 萬(wàn)平方米，發(fā)展超低能耗建筑、低碳建筑，推行裝配式建筑和全裝修住宅。打造金山綠色低碳轉(zhuǎn)型、寶山吳淞創(chuàng)新城綠色低碳樣板區(qū)，以城市更新推動(dòng)城市發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。

??亮點(diǎn)六：體制機(jī)制創(chuàng)新，保障可持續(xù)推進(jìn)

??城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，《規(guī)劃》從機(jī)制、政策、資金、技術(shù)等多維度構(gòu)建保障體系，確保可持續(xù)推進(jìn)。

??工作機(jī)制創(chuàng)新，建立城市體檢與城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制，完善“人房地錢(qián)”要素聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全適應(yīng)城市更新的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制。

??參與機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建多主體協(xié)同參與機(jī)制。政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)存量資源，支持國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)參與城市更新。鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新，支持企業(yè)盤(pán)活閑置低效存量資產(chǎn)，充分釋放各類(lèi)市場(chǎng)主體活力，拓寬城市更新的實(shí)施路徑與落地渠道。

??政策工具創(chuàng)新，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換，完善過(guò)渡期政策，穩(wěn)妥推進(jìn)工商業(yè)用地土地使用權(quán)延期續(xù)期，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，破解城市更新中的政策堵點(diǎn)。

??投融資模式創(chuàng)新，建立可持續(xù)的投融資體系，加大財(cái)政投入，用好超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專(zhuān)項(xiàng)債等政策工具，落實(shí)稅費(fèi)減免，創(chuàng)新市場(chǎng)化融資模式，吸引社會(huì)資本參與，構(gòu)建政府、經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)群眾多方共擔(dān)的資金機(jī)制。

??數(shù)字技術(shù)賦能，推進(jìn)城市更新信息系統(tǒng)與 CIM 底座建設(shè)，推廣 BIM 技術(shù)應(yīng)用，探索智能感知設(shè)施應(yīng)用，提升城市更新和住房治理數(shù)字化、智能化水平。

??結(jié)語(yǔ)

??《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》是上海進(jìn)入存量發(fā)展階段的一份綱領(lǐng)性文件，它不僅描繪了未來(lái)五年城市煥新的路線(xiàn)圖，更彰顯了這座超大型城市追求高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的堅(jiān)定決心。從“拆改留”并舉到“留改拆”為主，從增量擴(kuò)張到存量提質(zhì)，從住有所居到住有宜居，上海正在走出一條具有中國(guó)特色、時(shí)代特征、上海特點(diǎn)的城市更新之路。

??隨著《規(guī)劃》的全面實(shí)施，相信到 2030 年，上海將呈現(xiàn)出人居環(huán)境更加舒適、城市功能更加完善、風(fēng)貌特色更加彰顯、生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美、安全韌性更加強(qiáng)勁的嶄新面貌，真正建成創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市，為全國(guó)超大城市更新發(fā)展提供上海經(jīng)驗(yàn)、作出上海示范。